Was dat wel de bedoeling? Wat is binnen een bestemmingsplan wel of niet toegestaan?

Wie wil weten wat er op een perceel is toegestaan, dient het bestemmingsplan te raadplegen. Het bestemmingsplan kan als het wetboek worden gezien waarin wordt bepaald wat op een perceel mag worden gebouwd en hoe een perceel mag worden gebruikt. Een dergelijk plan wordt door de gemeenteraad vastgesteld en daarin worden bestemmingen aangewezen en worden regels gesteld.

Over de vraag hoe die bestemmingen en regels moeten worden uitgelegd ontstaan in de praktijk veel vragen. Het goed beantwoorden van die vragen is belangrijk. De waarde van een perceel is in hoge mate afhankelijk van de vraag wat op het betreffende perceel mag worden gebouwd en hoe het perceel mag worden gebruikt.  Een verkeerd antwoord op die vraag kan tot grote schade leiden. Als de mogelijkheden worden overschat, wordt op een perceel geïnvesteerd terwijl die investering op dat perceel waarschijnlijk niet kan worden terugverdiend. Als de mogelijkheden worden onderschat, blijven kansen liggen.

Deze vragen rijzen die laatste jaren meer en meer. Als gevolg van de huidige technologische ontwikkelingen en internationalisering ontstaan nieuwe vormen van bedrijfsactiviteiten of -functies of worden deze vormen vermengd (‘blurring’).

Hierdoor worden activiteiten of functies ontwikkeld die vroeger in de praktijk niet bestonden en (alleen al daarom) niet in de planregels waren geregeld. Nog geen 15 jaar geleden was niet voorzien dat binnen een normaal glastuinbouwbedrijf energie en warmte zou worden gewonnen op de schaal waarop dat nu plaatsvindt. Begrippen als een ‘polenhotel’ waren destijds nog relatief onbekend en de druk om arbeidsmigranten te huisvesten was nog niet zo groot als deze nu is. Ook vervagen en verdwijnen inmiddels de klassieke grenzen tussen hele sectoren als detailhandel, horeca, recreatie en dienstverlening.

Bij dergelijke nieuwe activiteiten of functies of bij dergelijke mengvormen rijst inmiddels vaak de vraag of dat allemaal ‘wel de bedoeling was’. Uiteindelijk moeten dergelijke vragen over de uitleg van bestemmingsplannen door de Raad van State als hoogste rechter worden beantwoord.

Voor de Raad van State doet ‘de bedoeling’ er vaak niet toe. Als een gemeenteraad heeft bedoeld om iets in een bestemmingsplan te verbieden, moet de raad dit maar helder en duidelijk in de planregels opnemen. De vaste overweging is dat de bestemming en de daarbij behorende regels beslissend zijn. De toelichting op het bestemmingsplan geeft weliswaar enig inzicht over de achterliggende bedoeling van de planwetgever, maar die toelichting mag alleen bij de beoordeling worden betrokken wanneer de bestemming of de regels onduidelijk zijn. Als de planregels ondubbelzinnig zijn, doet deze bedoeling er eigenlijk niet toe. Omwille van de rechtszekerheid van eenieder dienen de planregels (zoveel mogelijk) letterlijk te worden uitgelegd.

Dat het meestal niet gaat om de ‘bedoeling’ heeft voordelen en nadelen. Eigenaar, gebruiker, omwonende en financier moeten opletten op het moment dat de regels worden vastgesteld en op dat moment reageren als de bedoeling niet goed op papier staat.  

Deze letterlijke uitleg leidt soms tot uitkomsten waarvan men zich kan afvragen of de planwetgever dat ook daadwerkelijk zo heeft bedoeld. Een voorbeeld. In veel bestemmingsplannen worden woningen bestemd als “woning” en wordt in de regels vastgelegd dat in die woning alleen “één huishouden” mag wonen. In het geval de regels zo zijn geformuleerd zegt de Raad van State: “De bewoning door arbeidsmigranten van één pand betreft niet de huisvestiging van een huishouden in de gewone zin van dat woord en is daarmee ook niet op één lijn te stellen.”. De huisvesting van arbeidsmigranten in een woning is in dat geval niet toegestaan. In een aantal bestemmingsplannen staat echter dat woningen worden bestemd voor “wonen” en staat in de regels niet dat er sprake moet zijn van de huisvesting van één huishouden. Als het zo in de regels staat geldt precies het omgekeerde. In dat geval zegt de Raad van State namelijk: “(…) nu de betekenis van de term ‘wonen’ in het bestemmingsplan niet nader is bepaald en in het bestemmingsplan voor de betekenis van die term niet naar enig voorschrift is verwezen, voor de uitleg van die term terecht aansluiting gezocht bij het algemeen spraakgebruik en onder die term diverse uiteenlopende vormen van huisvesting begrepen.”. Daarom is de conclusie in dat geval:  “…het gebruik van het pand ten behoeve van de huisvesting van buitenlandse werknemers niet in strijd is met de daarop rustende bestemming.”  

Een iets andere formulering van de definities in de planregels leidt in deze gevallen daarmee tot een volkomen andere uitkomst. Was het in dit geval echt de bedoeling van de Gemeenteraad om de huisvesting van arbeidsmigranten binnen de woonbestemming toe te staan of niet?  

Wilt u meer informatie over bestemmingsplannen? Neem dan contact op met mr. J. Geelhoed (geelhoed@ebhlegal.nl).

Deze blog is algemeen van aard en er kunnen geen rechten aan worden ontleend.